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专家观点|农业保险保费补贴的央地责任分担: 基于区域公...

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专家观点|农业保险保费补贴的央地责任分担: 基于区域公...[复制链接]

学习强村002 发表于 2019-9-19 11:43:23 [显示全部楼层] |阅读模式 回复:  0 浏览:  220
引言
保费补贴是我国政策性农业保险制度的关键,也是驱动我国农业保险业务发展的重要动力。自政策性农业保险制度确立之初,财政部就明确将农业保险保费补贴作为中央和地方财政的共同事权,采取了“中央和地方财政共同补贴大头、农户支付小头”的保费分担模式。2016 年底,财政部出台了《中央财政农业保险保险费补贴管理办法》,进一步强化了这种分担模式,并对中央和地方财政的补贴责任进行了明确的划分。比如,对于地方自愿开展的种植业保险业务,其保险费在省级财政至少补贴25%的基础上,中央财政对中西部地区补贴40%,对东部地区补贴35%,对中央单位( 如新疆生产建设兵团、中央直属垦区) 补贴65%; 而对于地方自愿开展的养殖业保险业务,其保险费在省级财政至少补贴30% 的基础上,中央财政对中西部地区补贴50%、对东部地区补贴40%,对中央单位补贴80%。不难看出,在我国现行政策性农业保险的保费补贴框架下,虽然中央和地方财政共同承担着农业保险的保费补贴责任,但是从省际横向比较的视角来看,无论是各省省级财政所承担的先行补贴责任,还是中央财政按各省所在区域所进行的专项转移支付,都存在着明显的平均化倾向,在差异化方面的考虑有所不足。考虑到我国的辽阔地域以及各省在农业生产、农业环境、财政经济等方面的多样性,无论是统一划定各省财政的最低补贴比例,还是以各省所在的区域来确定中央财政的转移支付比例,都显得有些粗放,未能充分考虑各省的实际。在我国各级财政逐年加大农业保险保费补贴力度的背景下,这种缺乏差异化的补贴政策可能会拉大各省农业保险的发展差距,甚至挫伤部分省份发展农业保险的积极性,对各省农业保险的协调和均衡发展产生不利影响。从目前来看,不少研究已经注意到我国农业保险保费补贴的区域不公平问题。比如郭颂平等( 2011) 、罗向明等( 2011) 、郑军和汪运娣( 2017) 指出中央财政应该加大对经济欠发达地区的农业保险补贴、提高中央财政的补贴责任,王韧( 2011) 指出我国应该结合各地的经济发达程度、产业结构等因素对不同地区采取差别补贴,何小伟和庹国柱( 2014) 、何小伟等( 2017) 则从事权和支出责任相适应的视角对我国农业保险保费补贴责任分担机制进行了评价。这些研究对于我们理解农业保险财政补贴责任分担机制的重要性以及明确今后的改进方向无疑有着积极的意义,但遗憾的是,对于如何划分中央财政和省级财政的补贴责任,现有研究还缺乏具体而深入的分析,所提出的对策建议也比较笼统,缺乏足够的针对性和可操作性,而这也正是本文尝试拓展的方向。基于上述背景,本文首先测度了现行农业保险补贴政策的区域公平性,指出农业保险补贴政策“因省而异”的必要性,进而探讨了农业保险保费补贴的事权特征及央地责任划分依据,在此基础上运用因素分配法分析了影响“各省财政先行补贴比例”以及“中央财政对各省转移支付比例”的重要因素,然后利用最新数据测算了各省对中央财政转移支付需求的相对排名以及中央财政对各省转移支付的分配权重,以期为优化农业保险保费补贴的央地责任划分提供决策依据。与已有的研究相比,本文的特色主要表现在: 第一,从横向比较的视角构建了多个指标,测度了现行补贴政策的区域公平性,论证了同时调整省级财政和中央财政补贴责任的必要性; 第二,总结了农业保险保费补贴的事权特征,指出农业保险保费补贴是中央和地方政府的共同事权,进而提出运用财政因素分配法来划分中央和地方财政在农业保险保费补贴中的责任; 第三,运用因素法提出了确定省级财政补贴责任的参考指标,并具体测算了中央财政对各省农业保险转移支付的分配权重,为优化中央和地方财政的补贴责任给出了具体的、可操作的建议。二、现行农业保险补贴政策的区域公平性测度
如前所述,在我国现行的农业保险保费补贴政策下,无论是各省财政所承担的先行补贴比例,还是中央财政对各省的转移支付比例,都是按照所在区域( 东部或者中西部) 统一划定的。然而,这两项比例的确定,却没有充分考虑各省的财政承担能力差异及其对中央财政转移支付的需求差异,结果在一定程度上影响了财政资源的配置效率。为了刻画现行补贴政策对各省区域公平所产生的影响,我们以种植业和养殖业为主要考察对象,构建了“各省种植业保险补贴负担率”“各省养殖业保险补贴负担率”“中央财政对各省种植业的风险保障程度”“中央财政对各省养殖业的风险保障程度”这四项基本指标,并结合2016 年我国各省的实际数据进行了测度。(一) 测度指标的含义1.各省种植业保险补贴负担率根据2017 年1 月1 日开始实施的《中央财政农业保险保险费补贴管理办法》,种植业品种是中央和地方财政补贴的主要对象,具体包括玉米、水稻、小麦、棉花、马铃薯、油料作物、糖料作物七个类别,种类最多,体量也最大。我们用“各省种植业保险补贴负担率”来衡量各省财政因种植业保险保费补贴而产生的财政支出压力,其数值等于一省省级财政所应当承担的种植业保险保费补贴额度占该省一般公共预算支出的比重。该指标的数值越高,说明该省省级财政承担的补贴压力越大。2.各省养殖业保险补贴负担率养殖业同样是中央和地方财政补贴的重要对象,地位仅次于种植业,具体险种标的包括能繁母猪、奶牛、育肥猪。我们用“各省养殖业保险补贴负担率”来衡量各省财政因养殖业保险保费补贴而产生的财政支出压力,其数值等于一省省级财政所应当承担的养殖业保险保费补贴额度占该省一般公共预算支出的比重。同样,该指标的数值越高,说明该省省级财政承担的补贴压力越大。3.中央财政对各省种植业的风险保障程度中央财政转移支付是中央财政在地方财政完成先行补贴之后所设置的专项激励性补贴。对地方政府而言,中央财政的转移支付有助于进一步降低本地区农户的参保成本,增强本地区农业保险的发展动力。为了刻画中央财政转移支付对各省种植业所发挥的风险保障作用,我们构建了“中央财政对各省种植业的风险保障程度”这一指标,其数值等于一省从中央财政所获得的种植业保险转移支付与该省种植业产值的比重。该指标数值越高,说明中央财政对该省种植业生产的风险保障支持程度越高。4.中央财政对各省养殖业的风险保障程度同理,为了刻画中央财政转移支付对各省养殖业所发挥的风险保障作用,我们构建了“中央财政对各省养殖业的风险保障程度”这一指标,其数值等于一省从中央财政所获得的养殖业保险转移支付与该省畜牧业产值的比重。该指标数值越高,说明中央财政对该省养殖业生产的风险保障支持程度越高。(二) 测度假设为了避免各省因保费补贴预算和实际执行不一致所导致的偏差,以及各省因补贴参数差异所导致的统计口径差异,本文将参照《中央财政农业保险保险费补贴管理办法》所规定的补贴品种和补贴比例,对覆盖率、保险金额等参数进行统一的假设,从而近似估测中央和各省财政“应当”承担的农业保险保费补贴数额,并以此作为测度的参考依据。具体来说,为了确保测度结果的可比性,本文假设如下:第一,对于中央财政补贴的险种标的,各省均实现了保险全覆盖,也即投保率达到了100%。由于数据可获得性方面的原因,我们重点考察7 类种植业品种( 玉米、水稻、小麦、棉花、马铃薯、油料作物、糖料作物)和3 类养殖业品种( 能繁母猪、奶牛、育肥猪) 的保险补贴情况。事实上,这些品种也是各省保费补贴的主要对象,是各省保费补贴的主要组成部分。至于森林、藏区品种、天然橡胶等标的,本文没有纳入统计。第二,对于中央财政补贴的险种标的,各省财政均按照《中央财政农业保险保险费补贴管理办法》进行补贴,也即“地方先行补贴、中央再行补贴”,并且各省均按照中央财政的最低要求进行配套补贴,也即没有进行超额补贴,而中央财政也根据各省所处的区域(东部或中西部) 提供相应补贴,没有超额或不足补贴。第三,各省农业保险的保险方案保持一致,在保险金额、保险费率、保险条款等方面相同,暂不考虑各省设置保额和费率的实际差异。为了测算的方便,我们假定粮食作物和棉花的保额为600 元/亩,费率为4%;油料、糖料作物的保额为400 元/亩,费率为4%; 能繁母猪和育肥猪的保额500 元/头,费率为5%; 奶牛的保额5000 元/头,费率为6%。本文测度的数据主要来源于《中国统计年鉴2017》、《中国农业年鉴2017》等官方数据库。
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